Le 4 novembre 2025, l’honorable François-Philippe Champagne, ministre des Finances, a présenté le budget fédéral pour l’année 2025, intitulé « Un Canada Fort » (Budget 2025). Ce budget met l’accent sur l’investissement intérieur afin de remédier aux défis persistants de productivité au Canada et aux répercussions des changements de la politique commerciale américaine. L’impact budgétaire net des nouvelles mesures introduites dans le Budget 2025 s’élève à 90 milliards de dollars sur les cinq prochaines années. Si l’on inclut également les mesures politiques prises par le gouvernement depuis l’Énoncé économique de l’automne de 2024 (EEA 2024), telles que l’annulation de la hausse proposée de l’impôt sur les gains en capital et l’abrogation de la taxe sur les services numériques, l’impact budgétaire net s’élève à 125 milliards de dollars sur la même période.

Ce communiqué vise à résumer sommairement, sans commentaires de notre part, les principales mesures annoncées à ce sujet et qui pourraient intéresser les administrateurs de régimes de retraite, les employeurs et les participants.

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Budget 2025 du gouvernement fédéral

Retraite et avantages sociaux

Compte tenu de son accent mis sur les investissements nationaux et la productivité, le Budget 2025 ne propose qu’un nombre limité de mesures liées à la retraite et aux avantages sociaux, lesquelles devront être mises en œuvre par voie législative.

Harmonisation des régimes du secteur public fédéral avec le RPC/RRQ – À la suite des bonifications apportées au Régime de pensions du Canada (RPC) et au Régime de rentes du Québec (RRQ) en 2019, les régimes de retraite du secteur public fédéral n’ont pas ajusté leur formule de prestations afin d’intégrer ces bonifications et de maintenir le taux d’accumulation net de 2 %. Le Budget 2025 propose de modifier la législation régissant les régimes de retraite du secteur public fédéral afin de rétablir le taux global intégré de prestations de retraite de 2 % pour le Régime de retraite de la fonction publique et les régimes de retraite des Forces canadiennes et de la Gendarmerie royale du Canada. Cela entraînerait une baisse des cotisations tant pour les employés fédéraux que pour le gouvernement. Les cotisations des employés seraient réduites jusqu’à 1 100 $ par année en raison de la diminution des prestations accumulées, tandis que le gouvernement économiserait environ 1,1 milliard de dollars sur cinq ans, puis 384 millions de dollars par année par la suite. Le gouvernement prévoit amorcer des consultations auprès des principales parties prenantes à ce sujet.

Programme volontaire d’encouragement à la retraite anticipée dans le cadre du Régime de retraite de la fonction publique – L’un des éléments clés du Budget 2025 consiste à ramener la taille de la fonction publique à un niveau plus durable, avec une réduction estimée à 40 000 employés (soit 10 %) par rapport au sommet atteint en 2023-2024. Afin de gérer ces réductions par l’attrition au moyen de départs volontaires, la Loi sur la pension de la fonction publique et le Règlement de l’impôt sur le revenu seraient modifiés afin d’offrir un programme volontaire d’encouragement à la retraite anticipée par l’entremise du Régime de retraite de la fonction publique. Les fonctionnaires âgés de 50 ans ou plus (groupe 1) et ceux âgés de 55 ans ou plus qui comptent dix années de service (groupe 2) seraient admissibles à la retraite avec une rente immédiate sans pénalité. Ce programme serait offert pendant un an à compter du 15 janvier 2026 (ou dès que les modifications législatives recevront la sanction royale). L’incidence budgétaire nette de cette mesure est estimée à 1,5 milliard de dollars sur cinq ans, avec des économies annuelles de 82 millions de dollars par la suite.

Extension du programme de retraite anticipée aux agents de l’ASFC et à d’autres groupes d’employés de première ligne du Régime de retraite de la fonction publique – Un programme de retraite anticipée est actuellement offert aux employés de Service correctionnel Canada (SCC) qui leur permet de prendre leur retraite avec une rente non réduite après avoir accompli 25 ans de service opérationnel effectif, ou à l’âge de 50 ans avec 25 ans de service opérationnel effectif et de service opérationnel équivalent combinés (dont au moins 10 ans de service opérationnel effectif). La Loi sur la pension de la fonction publique serait modifiée afin d’élargir ce programme aux agents de l’ASFC et aux autres employés de première ligne (pompiers, agents de protection parlementaire, etc.) du Régime de retraite de la fonction publique. L’incidence budgétaire nette de cette mesure est estimée à 217 millions de dollars sur cinq ans et à 11 millions de dollars par année par la suite.

Indexation des pensions d’invalidité de la GRC à l’indice des prix à la consommation – Des modifications législatives et réglementaires seront proposées afin de modifier la formule d’indexation de la pension d’invalidité de sorte que la prestation soit indexée uniquement en fonction de l’indice des prix à la consommation pour les membres actifs et retraités de la GRC, à compter de janvier 2027. Cela permettra d’assurer une indexation des prestations de façon cohérente avec celle d’autres prestations fédérales comme la Sécurité de la vieillesse et le Régime de pensions du Canada. Cette mesure devrait générer des économies de 5,8 milliards de dollars sur quatre ans, à compter de 2026-2027.

Harmonisation du Régime de services dentaires pour les pensionnés avec le Régime de soins de santé de la fonction publique – Le gouvernement envisage également de porter de deux à six ans le nombre d’années de service requises pour être admissible au Régime de services dentaires pour les pensionnés. Cette mesure viserait à harmoniser les critères d’admissibilité avec ceux du Régime de soins de santé de la fonction publique, dont le critère de service minimal est passé de deux à six ans en 2014. Cette mesure devrait permettre de réaliser des économies de 102 millions de dollars sur cinq ans, puis de 13 millions de dollars par année par la suite. Le gouvernement prévoit également amorcer des consultations auprès des principales parties prenantes à ce sujet.

Prolongation des prestations parentales d’assurance-emploi en période de deuil – La Loi sur l’assurance-emploi serait modifiée afin de permettre aux bénéficiaires de prestations parentales de l’assurance-emploi d’avoir accès à huit semaines supplémentaires de prestations advenant le décès de leur enfant. L’incidence budgétaire nette de cette mesure est estimée à 17 millions de dollars sur cinq ans.

En plus de ces mesures, le gouvernement a confirmé le lancement de l’Initiative de catalyse du capital de risque et de croissance, un fonds de fonds conçu pour inciter les caisses de retraite et autres investisseurs institutionnels à investir dans des entreprises canadiennes confrontées à des déficits de financement en phase de démarrage. La Banque de développement du Canada supervisera cet investissement de 1 milliard de dollars sur trois ans, à compter de 2026-2027.

La nouvelle stratégie industrielle du Canada

Le Budget 2025 reconnaît que la productivité du Canada est demeurée faible ces dernières années (surtout par rapport aux autres économies du G7) et attribue cela au faible niveau d’investissement des entreprises au Canada au cours de la dernière décennie.

Le Budget 2025 identifie quatre « mesures à forte portée » visant à stimuler la croissance de la productivité en catalysant l’investissement du secteur privé :

1. Projets d’infrastructures (reliant les marchés et les régions)
2. Investissements publics dans la R&D (accélération de l’adoption de technologies)

• Réformes de la réglementation (réduction des formalités administratives)

1. Superdéduction à la productivité (bonification des incitatifs fiscaux)

Le Budget 2025 prévoit un investissement total de 1 000 milliards de dollars sur les cinq prochaines années, dont 280 milliards (selon la comptabilité de caisse) sont destinés au soutien de tiers. L’objectif global du gouvernement est de catalyser 500 milliards de dollars de nouveaux investissements du secteur privé au cours de cette même période.

Les investissements en capital de 280 milliards de dollars sur les cinq prochaines années se répartissent comme suit :

1. Infrastructures – 115 milliards de dollars
2. Productivité et compétitivité – 110 milliards de dollars

• Défense et sécurité – 30 milliards de dollars

1. Logement – 25 milliards de dollars

Les cinq premiers projets soumis au Bureau des grands projets (lancé en août 2025) pour examen représentent collectivement un investissement total d’environ 60 milliards de dollars, et d’autres projets d’envergure nationale devraient être annoncés plus tard ce mois-ci. Ces projets sont :

1. LNG Canada – phase 2 (Kitimat, Colombie-Britannique)
2. Nouveau projet nucléaire de Darlington (Bowmanville, Ontario)

• Projet de terminal à conteneurs de Contrecoeur (Contrecœur, Québec)

1. Projet de mine de cuivre de Foran à McIlvenna Bay (centre-est de la Saskatchewan)
2. Expansion de la mine Red Chris (nord-ouest de la Colombie-Britannique)

Réductions dans les services publics

Pour compenser une partie des coûts de mise en œuvre de cette nouvelle stratégie industrielle, le gouvernement fédéral propose de modifier son approche en matière de dépenses, notamment celles liées aux programmes directs, qui ont augmenté de 8 % par année. Cette nouvelle approche repose sur deux cibles budgétaires :

1. Équilibrer les dépenses de fonctionnement et les revenus d’ici 2028-2029
2. Maintenir une trajectoire descendante pour le ratio déficit/PIB (plutôt qu’un ratio « dette/PIB »)

Un nouveau Cadre de budgétisation des investissements en capital sera mis en place, distinguant les dépenses qui contribuent à la formation de capital des dépenses de fonctionnement courantes. Le cycle budgétaire passera à un budget d’automne, ce qui améliorera la planification pour les provinces et les territoires et s’alignera sur la saison de la construction.

Le gouvernement vise des économies de 60 milliards de dollars sur cinq ans, ce qui nécessitera une réduction significative des inefficacités, des ajustements de la main d’œuvre et de l’attrition afin de ramener la taille de la fonction publique à un niveau plus durable. Chacune des 29 agences fédérales a été tenue d’atteindre des objectifs d’économies pouvant atteindre 15 % sur trois ans.

Perspectives économiques et fiscales du Canada

Croissance du PIB

Le récent virage de la politique commerciale des États-Unis vers un protectionnisme accru et son incidence sur les exportations canadiennes ont considérablement affecté la croissance économique du pays. Le PIB réel (produit intérieur brut) s’est contracté au deuxième trimestre de 2025, annulant la croissance annualisée de 2,0 % enregistrée au premier trimestre et se traduisant par une croissance de seulement 0,2 % pour le premier semestre de 2025. Les exportations devraient demeurer faibles, les droits de douane américains détournant la demande de l’acier, de l’aluminium, du cuivre, du bois d’œuvre et des automobiles canadiens. Cependant, la consommation devrait augmenter grâce à l’amélioration de la situation financière des ménages et à la baisse des taux d’intérêt. Les économistes du secteur privé interrogés prévoient une croissance de 1,1 % pour 2025 et de 1,2 % pour 2026, en forte baisse par rapport aux prévisions du EEA 2024, qui tablaient sur 1,9 % et 2,1 % respectivement.

Inflation et taux d’intérêt

Les économistes interrogés par le gouvernement fédéral prévoient que l’inflation mesurée par l’IPC s’établira en moyenne à 2,1 % en 2025, reviendra à 2,0 % en 2026 et se maintiendra à ce niveau durant la période de prévision. Les pressions directes et indirectes sur les coûts liées aux droits de douane et aux perturbations des chaînes d’approvisionnement devraient être largement compensées par l’effet désinflationniste de la suppression de la taxe sur les carburants à la suite de l’annulation du prix du carbone à la consommation en avril 2025, ainsi que par l’excédent d’offre.

Les économistes prévoient également que le taux directeur restera à 2,25 % jusqu’en 2026, avant d’augmenter progressivement à 2,6 % d’ici la fin de la période de prévision en 2029. Les taux d’intérêt à court terme (taux des bons du Trésor à trois mois) devraient être en moyenne inférieurs de 0,30 % aux prévisions du EEA 2024, pour s’établir à 2,6 % en 2029.

Chômage et salaires

Le taux de chômage s’établit actuellement à 7,1 % et devrait atteindre un pic de 7,2 % au quatrième trimestre 2025, pour se situer en moyenne à 7,0 % sur l’ensemble de l’année 2025. Ce niveau élevé devrait se maintenir en raison de l’incidence des tensions commerciales sur la demande de main-d’œuvre, avant de diminuer progressivement pour atteindre 6,0 % d’ici 2029. Cependant, la croissance des salaires demeure élevée, à 3,0 % en août 2025 (sur un an), et dépasse l’inflation (IPC) depuis près de trois ans.

Équilibre budgétaire et dette fédérale

Pour l’exercice 2025-2026, le solde budgétaire devrait afficher un déficit de 78,3 milliards de dollars (soit 2,5 % du PIB), ce qui représente une augmentation substantielle par rapport aux prévisions du EEA 2024 pour la même période (déficit de 42,2 milliards de dollars, soit 1,3 % du PIB). Cette hausse s’explique principalement par les mesures et actions politiques annoncées depuis, qui ont creusé le déficit de 29,1 milliards de dollars, dont 20,1 milliards ont été annoncés dans le Budget 2025.

Le gouvernement fédéral prévoit que ce déficit diminuera progressivement au cours des cinq prochaines années, pour s’établir à 56,6 milliards de dollars (1,5 % du PIB) pour la période 2029-2030. Il est important de noter que, par souci de prudence, les recettes fiscales supplémentaires qui pourraient être générées par l’investissement ciblé de 500 milliards de dollars du secteur privé sur cinq ans n’ont pas été incluses dans le Budget 2025.

En raison des incertitudes liées au commerce et aux droits de douane, le gouvernement a élaboré à la fois un scénario pessimiste et un scénario optimiste :

• Dans le scénario pessimiste, « une grande incertitude continue d’entourer la politique commerciale, ce qui amène les consommateurs et les entreprises à faire preuve de prudence quant à leurs dépenses et leurs investissements » – le déficit en 2029-2030 est estimé à 65,1 milliards de dollars.
• Dans le scénario optimiste, « l’incertitude au sujet de la politique commerciale se dissipe plus rapidement, à mesure que les États-Unis concluent des accords commerciaux avec leurs principaux partenaires et que les tensions s’apaisent à l’échelle internationale; les mesures prises au Canada pour rendre le commerce intérieur plus efficace, stimuler la concurrence, de même que diversifier et renforcer nos partenariats internationaux aident à rendre le contexte commercial plus prévisible » – le déficit en 2029-2030 est estimé à 51,5 milliards de dollars.

La dette fédérale totale devrait atteindre 1 347 milliards de dollars à la fin de l’exercice 2025-2026 (soit 42,4 % du PIB). À la fin de l’exercice 2029-2030, elle devrait légèrement augmenter pour s’établir à 43,1 % du PIB.